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      上訴人張某因拆遷行政協(xié)議一案，不服揚州市江都區(qū)人民法院的行政判決，委托北京京云律師事務所，向江蘇省揚州市中級人民法院提出上訴。經(jīng)過京云拆遷律師的努力，該中級法院判決撤銷揚州市江都區(qū)人民法院作出的（2018）蘇1012行初131號行政判 決。撤銷高新區(qū)征收辦與被上訴人金某就案涉房屋補償協(xié)議簽訂的落款時間為2017年7月16日的《揚州市市區(qū)集體土地上房屋拆遷補償協(xié)議書》。最終，被上訴人高新區(qū)管委會敗訴，并承擔一審和二審的訴訟費。被拆遷人張某獲得勝訴。

【案例簡述】

       張某是江蘇揚州人，他在1993年與金某登記結婚。在張某名下有一處房產(chǎn)，坐落在某街道某村某組，該房屋于1999年登記在張某名下。2017年6月某日，揚州市邗江區(qū)拆遷管理辦公室發(fā)布《拆遷公告》，明確拆遷范圍為位于揚州市A片區(qū)改造（b村棚戶區(qū)改造）項目規(guī)劃范圍內(nèi)集體土地上的部分房屋及其附屬物，拆遷人、拆遷責任單位、拆遷實施單位均為揚州高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會。根據(jù)上述的文件，張某和金某的上述房屋在該拆遷范圍之內(nèi)。2017年7月某日，江蘇揚州高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設局（拆遷）征收安置辦公室，經(jīng)過高新區(qū)管委會授權，與金某簽訂了《揚州市市區(qū)集體土地上房屋拆遷補償協(xié)議書》，協(xié)議約定拆遷補償總額為150萬余元。京云拆遷律師通過調查取證了解到，此時張某正在外地打工，并不知道此事。在得知此事之后，張某認為房屋的產(chǎn)權人是自己，征收方應該與自己簽協(xié)議，不該與妻子金某簽協(xié)議。金某文化水平較低，根本不清楚給的補償并不合理。所以張某起訴至法院，請求撤銷拆遷補償協(xié)議，一審敗訴。張某不服一審法院（江蘇揚州江都區(qū)人民法院）作出的判決，又上訴至江蘇省揚州市中級人民法院。

【相關法律規(guī)定】

一、《土地管理法》

    1、第43條規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。

    2、第44條規(guī)定，建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。

    3、第46條規(guī)定，國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

二、《土地管理法實施條例》

1、第20條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：

   （1）市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農(nóng)用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級上報有批準權的人民政府。

   （2）有批準權的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權的人民政府批準；其中，補充耕地方案由批準農(nóng)用地轉用方案的人民政府在批準農(nóng)用地轉用方案時一并批準。

   （3）農(nóng)用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。

     在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府擬訂農(nóng)用地轉用方案、補充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。

2、第25條規(guī)定

   （1）征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。

  （2）被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/span>

  （3）市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。

三、《揚州市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》

      第5條規(guī)定，征（用）地單位（以下統(tǒng)稱拆遷人）向市國土資源行政主管部門提出用地申請，經(jīng)依法取得用地批準文件后，方可實施拆遷。

四、《行政訴訟法》規(guī)定

      1、第70條，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：主要證據(jù)不足的。

      2、第89條，人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規(guī)錯誤的，依法改判、撤銷或者變更。

上訴人與被上訴人在法庭上的法律意見

一、上訴人的法律意見

上訴人張某以及委托代理人，北京京云律師事務所（劉建華律師，王國龍律師），根據(jù)案件證據(jù)和事實，提出如下法律觀點。

       1、原審判決認定事實不清，適用法律錯誤。涉案房屋的集體土地使用權人和房屋所有權人均為上訴人，金某無權代表上訴人簽訂被訴拆遷補償協(xié)議。上訴人是家庭戶主，上訴人雖然與金某系夫妻關系，但簽訂拆遷補償協(xié)議屬于重大財產(chǎn)處分，金某應當與上訴人協(xié)商。在征得上訴人同意或者授權的情況下，由金某簽署拆遷補償協(xié)議符合常理。被上訴人明知涉案房屋登記在上訴人名下，卻繞開上訴人，與文化程度不高的金某達成拆遷補償協(xié)議。在未征得上訴人同意的情況下，金某無權單獨處分涉案房屋，被訴拆遷補償協(xié)議應屬違法。

       2、本案所涉及拆遷項目的《揚州市邗江區(qū)集體土地房屋拆遷補償安置方案批準通知書》已經(jīng)被確認違法，簽訂被訴拆遷補償協(xié)議的基礎已經(jīng)不存在。金某在完全不知情的情況下簽訂被訴拆遷補償協(xié)議，該協(xié)議應當認定為無效。綜上所述，請求法院依法判決撤銷原審判決，改判支持上訴人的訴訟請求或發(fā)回重審。

      3、本案中，征收方（高新區(qū)管委會）在沒有辦理有關土地征收、轉用審批手續(xù)的情況下，與被拆遷人簽訂的補償安置協(xié)議，即使具備合同法上的生效要件，也因為缺少前置條件，而存在行政法上的合法性缺陷。綜上所述，請求撤銷高新區(qū)征收辦與被上訴人金某就案涉房屋簽訂的落款時間為2017年7月16日的《揚州市市區(qū)集體土地上房屋拆遷補償協(xié)議書》。

二、被上訴人的法律意見

      1、被上訴人高新區(qū)管委會辯稱：高新區(qū)管委會根據(jù)邗江區(qū)拆管辦發(fā)布的《拆遷公告》以及6號批準通知書實施拆遷，符合法律規(guī)定。上訴人張某與被上訴人金某是夫妻關系，因上訴人長期在外打工，由金某作為被拆遷戶的代表和涉案房產(chǎn)的共有權人，與高新區(qū)管委會簽訂被訴拆遷補償協(xié)議，不存在任何違法之處。

      2、6號批準通知書雖然被確認違法，但未被撤銷，高新區(qū)管委會按照揚州市有關拆遷補償安置規(guī)定與金某簽訂被訴拆遷補償協(xié)議，沒有損害上訴人的利益。

      3、發(fā)布集體土地房屋的《拆遷公告》和批準拆遷補償安置方案應該取得相應用地批準文件，這是對征地工作的管理型規(guī)定，并不涉及拆遷補償協(xié)議的效力問題。認定行政協(xié)議的效力應當適用《合同法》第52條的有關規(guī)定，上訴人認為符合合同無效的理由不能成立。

      4、金某作為涉案房屋的共有權人和宅基地的共同使用人，簽署被訴拆遷補償協(xié)議是代表該戶的行為，不存在高新區(qū)管委會與金某串通損害上訴人利益的問題。綜上，請求二審法院依法駁回上訴，維持原判。

三、本案的爭議焦點

      高新區(qū)征收辦與被上訴人金某就案涉房屋簽訂的落款時間為2017年7月16日的《揚州市市區(qū)集體土地上房屋拆遷補償協(xié)議書》，是否合法有效。

四、法官的法律意見和判決結果

（一）江蘇省揚州市中級人民法院依職權調取了下列證據(jù)

     1、《江蘇省國土資源廳關于同意揚州市2017年度農(nóng)用地轉用和土地征收第2批次實施方案的函》（蘇國土資函[2018]109號，以下簡稱蘇國土資函[2018]109號函）一份。

     2、揚州市人民政府2018年第39號《征收土地公告》一份。

     3、（揚）地呈字[2017]第12號《建設用地項目呈報說明書》一份、《農(nóng)用地轉用方案》一份、《補充耕地方案》一份、《征用土地方案》一份。

     4、揚州自然資源和規(guī)劃局邗江分局提交了《勘測定界圖》一份。

（二）法院的法律意見

      針對集體土地征用及補償、集體土地上房屋拆遷補償?shù)葐栴}，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律的相關規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：

   （1）市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農(nóng)用地轉用方案、補償耕地方案、征收土地方案、分批次逐級上報有批準權的人民政府。

   （2）有批準權的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權的人民政府批準。

   （3）農(nóng)用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。

   （4）征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。征地單位應該向市國土資源行政主管部門提出用地申請，經(jīng)依法取得用地批準文件后，方可實施拆遷。

    （5）建設項目使用土地涉及到集體土地、農(nóng)用地的，應當先辦理征收土地批準手續(xù)、農(nóng)用地轉用審批手續(xù)等。涉及拆除建筑物、構筑物的，還應當先行取得用地批準文件。本案中，征收方?jīng)]有取得這些合法征地拆除手續(xù)。根據(jù)我國法律規(guī)定，辦理有關土地征收、轉用審批手續(xù)是市、縣人民政府或其明確的集體土地上房屋拆遷管理機關，在組織實施集體土地上房屋拆遷時應當具備的前置性、基礎性條件。包括征收、拆遷補償安置協(xié)議在內(nèi)的行政協(xié)議，兼具“行政性”和“協(xié)議性”的雙重屬性，法院審查行政協(xié)議的效力問題也應包括行政法上的合法性與合同法上的合約性兩方面。本案中，征收方（高新區(qū)管委會）在沒有辦理有關土地征收、轉用審批手續(xù)的情況下，與被拆遷人簽訂的補償安置協(xié)議，即使具備合同法上的生效要件，也因為缺少前置條件，而存在行政法上的合法性缺陷。綜上所述，請求撤銷高新區(qū)征收辦與被上訴人金某就案涉房屋簽訂的落款時間為2017年7月16日的《揚州市市區(qū)集體土地上房屋拆遷補償協(xié)議書》。

    （6）本案涉案房屋所處集體土地并不在經(jīng)批準的土地征收范圍之內(nèi)，所以盡管無證據(jù)證明上述協(xié)議書存在合同法上的無效情形，仍然被認定為不具有行政法上的合法性。由于考慮到涉案房屋主體結構依然存在，上訴人張某及被上訴人金某亦未領取相應補償款項，故上述協(xié)議書可以判決撤銷。

（三）法院判決結果

      1、撤銷揚州市江都區(qū)人民法院作出的（2018）蘇1012行初131號行政判決。

      2、撤銷高新區(qū)征收辦與被上訴人金某就案涉房屋簽訂1的落款時間為2017年7月16日的《揚州市市區(qū)集體土地上房屋拆遷補償協(xié)議書》。